繼去年7月，國務(wù)院以國發(fā)〔2012〕28號印發(fā)《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》首次將頁巖氣列入戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)后，國家能源局于10月22日印發(fā)綱領(lǐng)性文件《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》(下稱《政策》)，首次將頁巖氣作為一單獨(dú)產(chǎn)業(yè)給予政策扶持。

　　“《政策》首次將頁巖氣開發(fā)作為一個單獨(dú)的產(chǎn)業(yè)，旨在逐步形成與環(huán)保、儲運(yùn)、銷售和利用等外部條件相適應(yīng)、與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的頁巖氣開發(fā)布局，確保其作為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。”中國石油大學(xué)(北京)天然氣專家劉毅軍教授指出。

　　為頁巖氣發(fā)展創(chuàng)建相應(yīng)外部環(huán)境

　　長期從事天然氣政策研究的內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)管理現(xiàn)代化研究中心副主任楊光教授對記者說：“《政策》首次增加了產(chǎn)業(yè)監(jiān)管與環(huán)境保護(hù)方面的相關(guān)要求。這是以往其他政策沒有涉及到的。”

　　如在第八條指出，“建立健全監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)頁巖氣開發(fā)生產(chǎn)過程監(jiān)管。頁巖氣勘探開發(fā)生產(chǎn)活動必須符合現(xiàn)行頁巖氣相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。”

　　“整體看來，《政策》的核心仍在勘探開發(fā)方面，其中產(chǎn)業(yè)監(jiān)管方面強(qiáng)調(diào)了企業(yè)準(zhǔn)入和開發(fā)生產(chǎn)過程監(jiān)管，需要參與開發(fā)的企業(yè)具備相應(yīng)的資質(zhì)。環(huán)境保護(hù)的規(guī)定也是將來要落實(shí)的監(jiān)管內(nèi)容。”劉毅軍說。

　　《政策》在第四條提出，“鼓勵包括民營企業(yè)在內(nèi)的多元投資主體投資頁巖氣勘探開發(fā)”，在第九條提出“鼓勵從事頁巖氣勘探開發(fā)的企業(yè)與國外擁有先進(jìn)頁巖氣技術(shù)的機(jī)構(gòu)、企業(yè)開展技術(shù)合作或勘探開發(fā)區(qū)內(nèi)的合作，引進(jìn)頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)和生產(chǎn)經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)。”以及第十五條“鼓勵頁巖氣勘探開發(fā)企業(yè)應(yīng)用國際成熟的高新、適用技術(shù)提高頁巖氣勘探成功率、開發(fā)利用率和經(jīng)濟(jì)效益。”第十六條“鼓勵頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)自主化。”

　　“頁巖氣勘探開發(fā)要發(fā)展自身實(shí)力并吸引國外參與合作，即‘兩條腿’走路的思路。”劉毅軍指出，“《政策》多用‘鼓勵、支持、加快’這樣的字眼，與頁巖氣產(chǎn)業(yè)處于起步階段的孕育期相適應(yīng)，這也是政策強(qiáng)調(diào)完善頁巖氣產(chǎn)業(yè)‘外部條件’的原因。政策將在今后頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中逐步細(xì)化、補(bǔ)充、調(diào)整。

　　安迅思息旺能源研究與策略中心總監(jiān)李莉指出，《政策》為頁巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展搭起了初步政策框架，及早規(guī)劃可以避免將來頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的大起大落現(xiàn)象，走煤層氣開發(fā)的老路。

　　業(yè)內(nèi)期待更多配套政策進(jìn)一步細(xì)化

　　但是，確如專家所言，頁巖氣發(fā)展整體處于起步階段，還沒發(fā)展到《政策》中提到的一些階段，許多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為《政策》“短期難發(fā)揮實(shí)效”，需要根據(jù)頁巖氣發(fā)展的實(shí)際情況出臺相適應(yīng)的配套政策。

　　“第一，頁巖氣產(chǎn)業(yè)處于起步階段的孕育期，發(fā)展需要長期的積累，《政策》對這些方面的表述還不夠;第二，《政策》雖然提出鼓勵多主體參與產(chǎn)業(yè)等建議，但對如何通過制度創(chuàng)新，培育新興能源企業(yè)來孕育產(chǎn)業(yè)，缺乏明確的政策思路。第三，《政策》也沒有提及在頁巖氣勘探開發(fā)過程中知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問題，這也不僅是頁巖氣行業(yè)存在的問題。”劉毅軍說。

　　“《政策》提到了監(jiān)管，但對如何監(jiān)管規(guī)范、監(jiān)管部門主體等方面還需要進(jìn)一步明確規(guī)定，以完善在監(jiān)管機(jī)制。”楊光說。

　　在大家目前最關(guān)注的“支持政策”方面，第三十條提出“加大對頁巖氣勘探開發(fā)等的財政扶持力度”，第三十一條提出“按頁巖氣開發(fā)利用量，對頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)直接進(jìn)行補(bǔ)貼”，第三十三條提出了“對頁巖氣開采企業(yè)減免礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦權(quán)使用費(fèi)”。

　　“這些政策雖提到要加大對頁巖氣勘探開發(fā)等的財政扶持力度，但還需要在配套政策中進(jìn)一步細(xì)化。如對頁巖氣開采企業(yè)減免礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦權(quán)使用費(fèi)這一政策，只針對探礦權(quán)階段，而目前尚處于投資、無任何收益的勘探階段的頁巖氣開發(fā)企業(yè)，亟需相應(yīng)的激勵扶持政策。此外，雖然《政策》首次提到頁巖氣產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，考慮到技術(shù)發(fā)展的周期，須加快配套技術(shù)裝備的研制，同時國家也應(yīng)出臺相應(yīng)的補(bǔ)貼措施。”楊光說。

　　同時，中石油集團(tuán)咨詢中心專家、前石油工業(yè)部勘探司副司長查全衡對記者說：“我國現(xiàn)行對1方頁巖氣補(bǔ)貼0.4-0.6元，這是頁巖氣已形成商品氣量的情況下企業(yè)能享受到的補(bǔ)貼。但在目前看來，大部分企業(yè)得不到任何實(shí)惠，相反，那些實(shí)力強(qiáng)的石油公司憑借已有產(chǎn)量可以享受到補(bǔ)貼。現(xiàn)在頁巖氣還只處于勘探開發(fā)的階段，小公司難以承受其投入，需要國家在勘探開發(fā)階段進(jìn)行補(bǔ)助。”

　　“補(bǔ)貼應(yīng)該是過程補(bǔ)貼，而不是出氣就補(bǔ)，不出氣不補(bǔ)，否則前期投入將石沉大海。”楊光對記者指出。